por Jorge M. Rebelo
Muitas Regiões Metropolitanas (RM) do Brasil têm a sorte de possuir no seu seio malhas ferroviárias extensas que poderiam ser transformadas em metrôs de superfície, diminuindo consideravelmente a necessidade de construir linhas adicionais subterrâneas e elevadas que custam muito mais caro.
Muitas dessas linhas são oriundas da extinta Rede Ferroviária Federal e depois da Companhia Brasileira de Trens Urbanos(CBTU) que herdou e operou e ainda opera algumas dessas linhas.
Devido à degradação das linhas nas diferentes malhas da CBTU e tendo em conta a Constituição de 1988 que determina que o transporte urbano é responsabilidade dos governos locais, o Governo Federal do Brasil, em 1989, decidiu lançar o programa de descentralização dos sistemas da CBTU. O programa teve um impacto importante nas RMs que aceitaram fazer a descentralização e deveria fazer pensar duas vezes as RMs que não a fizeram por várias razões.
O Governo do Estado de São Paulo (GESP) foi o primeiro a aceitar o desafio porque a degradação do sistema da CBTU estava tendo um impacto muito negativo na vida dos usuários que dependiam da ferrovia. Em 1994, São Paulo não só fusionou a sua ferrovia metropolitana da FEPASA com a subdivisão paulista da CBTU, como criou a Companhia Paulista de Transporte Metropolitano (CPTM), hoje uma das maiores ferrovias urbanas do mundo, que transportou em 2017 mais de 2,6 milhões de passageiros por dia. O GESP até agora tem mantido a operação estatal da CPTM. Esse programa com o GESP foi o promotor de outras ações que culminaram com a construção dos projetos de Integração Centro, no PPP da linha 4 do Metrô, na aquisição de trens e sinalização para o Metrô e CPTM e também na Linha 5. Mas só em 2018, o GESP decidiu concessionar duas das Linhas da CPTM. Esse processo está em curso.
Sem o projeto de estadualização da CBTU, tenho dúvidas se o Banco Mundial teria financiado tantos projetos que ajudaram São Paulo a aumentar a fatia sobre trilhos na sua RM. Longe de ainda estar perfeito, o sistema é muito melhor do que aquele oferecido antes da estadualização. Com o devido apoio do GESP, o sistema da CPTM tem como meta se transformar em uma rede metrô de superfície. Isso seria um grande benefício para a RMSP e maior seria se ela tivesse uma Autoridade Metropolitana de Mobilidade (AMM) que representasse os seus três níveis de governo, com a centralização das decisões para investimentos e integração da mobilidade, incluindo os futuros veículos autônomos que não tardarão muitos anos a chegar.
O Governo do Estado do Rio de Janeiro (GERJ) assumiu a subdivisão da CBTU-RJ em 1996, criou a Flumitrens para operar o sistema recebido, mas ao fim de dois anos, em 1998, concessionou o sistema de trens urbanos e o sistema de metrô ao setor privado. Essas concessões perduram até hoje e têm a distinção de não terem subsídios de operação quando antes da descentralização custavam cerca de US$ 280 milhões/ano de subsídio ao Governo Federal (180m) e ao Governo Estadual (100m). Apesar de um lobby poderoso de ônibus que impedia e hoje ainda impede integrações com os sistemas metroferroviários, as concessões persistiram desde 1998 e hoje transportam juntas cerca de 1,5 milhão de passageiros por dia. A falta de uma Autoridade Metropolitana de Mobilidade para a RMRJ, com representação dos seus três níveis de governo, que facilitaria integrações modais e tarifárias e ajudaria a priorizar os investimentos para expandir o sistema de mobilidade, é incompreensível. Mas os governos não parecem querer entender isso e imitar as grandes capitais da Europa e do Mundo. A confusão persiste no Rio com pouca coordenação entre os dois atores principais que são o Estado e a Prefeitura do Rio. Isso não tem sentido e se espera que um governador e um prefeito iluminados mudem essa situação e busquem criar uma estrutura formal com poder para planejar, coordenar e definir políticas tarifárias e de subsídios na RJMR que melhor sirvam aos anseios da população. A população está cansada de esperar, embora tenha havido a sensação de que isso ocorreria após a aparente coordenação para organizar os Jogos Olímpicos e a Copa.
Dos sistemas que descentralizaram, Salvador, que possuía um subdivisão da CBTU relativamente pequena e não atravessava a cidade, foi beneficiado pela construção da Linha 1 de Metrô que levou muito tempo para ser concluída, mas que agora adicionou uma segunda linha (L2) e integrou o sistema com os ônibus, trazendo muitos benefícios para uma população que merecia esse serviço há muito tempo. Embora o Governo do Estado da Bahia tenha tido um papel preponderante nesse desenvolvimento e ainda busque melhorar o sistema de trens da antiga CBTU-Sal por meio de um Veículo Leve sobre Trilhos (VLT), a Prefeitura de Salvador também tem (ainda que relutantemente) colaborado com as integrações com os ônibus, dando assim um exemplo às outras RMs, particularmente ao Rio, onde o poder do lobby de ônibus é muito grande e está claramente impedindo melhor mobilidade para os usuários, opondo-se a integrações e à racionalização do seu sistema. A RMS daria um grande passo em frente se os dois governos principais do estado, da Prefeituras de Salvador e de Lauro de Freitas criassem a Autoridade de Mobilidade.
E o que aconteceu com a RM de Fortaleza, que ambém estadualizou o seu sistema da CBTU-FOR? Devido a problemas de implantação da primeira linha do METROFOR financiada pela JICA e a um corte imerecido do empréstimo multilateral que havia recebido para transformar a linha oeste do CBTU-FOR na continuação da Linha sul, Fortaleza não se beneficiou ainda da descentralização mais por má gestão do que qualquer outra razão. Contudo, agora, o GEC está buscando uma concessão do seu sistema que, se for devidamente realizada, poderá levar a uma melhoria da situação, se o concessionário escolhido for competente e tiver o apoio do GEC.
E o que se passou com os sistemas que receberam empréstimos do Governo Federal e não estadualizaram como haviam se comprometido a fazer? Esse foi o caso das RMs de Belo Horizonte e Recife, que receberam empréstimos do Banco Mundial e não cumpriram com a obrigação de assumir os sistemas.
Os resultados são claros. O Metrô de BH pouco mudou desde que o empréstmo terminou em 2003. O não cumprimento da cláusula de estadualização foi uma das razões de não haver mais empréstimos para uma segunda e terceira linha que são necessárias. A gestão estatal da CBTU pouco melhorou o sistema e a falta de verba de manutenção persiste. Os governos do estado de Minas (GEMG) e da Prefeitura de Belo Horizonte deveriam voltar a negociar a estadualização e quiçá a concessão dos sistema ao setor privado com a ajuda federal para a construção da Linha 2 do sistema que a RMBH tanto merece. Continuar com a gestão estatal é se expor às crises econômicas que levam a orçamentos insuficientes para manter o sistema e a cabides de emprego. A RMBH foi das poucas onde a Prefeitura estava empenhada e apoiava a descentralização. A falta de apoio do Ministério das Cidades em 2003 à descentralização que o próprio Governo Federal havia planejado custou muito ao transporte sobre trilhos na RMBH e continua a custar.
Igualmente, aconteceu no caso da Região Metropolitana de Recife(RMR). Um empréstimo do Governo Federal com fundos do Banco Mundial foi utilizado para modernizar e estender o sistema. Mas quando chegou o momento de estadualizar o sistema, o Governo de Pernambuco não o fez e o Ministério das Cidades em 2003 tampouco ajudou no processo. O sistema todos esses anos sob a CBTU adquiriu algum material rodante, mas se deteriorou muito. Linhas adicionais que seriam possíveis e uma maior integração não aconteceram. O subsídio de operação do sistema é alto e a capacidade de pagar dos usuários, baixa. No entanto, a gestão estatal é cara e possivelmente uma concessão ao setor privado baixaria o subsídio consideravelmente e melhoraria significativamente a qualidade de serviço.
Os parágrafos anteriores mostram que o programa de descentralização da CBTU em 1989 foi fundamental para a consolidação e melhoria dos sistemas em SP, RJ e SAL. Fortaleza teve o seu empréstimo fortemente reduzido e isso não permitiu os avanços planejados. BH e Recife pararam no tempo. O programa de descentralização particularmente em SP, RJ e Sal incentivaram o início de uma maior participação do setor privado nos sistemas metroferroviários e isso diminuiu a interferência nefasta dos partidos políticos na gestão dos sistemas, permitindo maior flexibilidade, menos pessoal e modernização, com melhoria da qualidade de serviço oferecida. Mas mais que isso, o artigo mostra como um Ministério das Cidades poderá incentivar as RMs que estejam dispostas a estruturar o setor na sua RM de modo que possam garantir uma sustentabilidade necessária para sobreviver a crises econômicas e melhorar a sua qualidade de serviço.
Futuros Passos
Embora a responsabilidade pelo transporte urbano seja das autoridades locais (Estados e Municípios da RM), o Governo Federal, por intermédio do seu Ministério das Cidades, poderia claramente criar incentivos para que o desenvolvimento do transporte urbano nas grandes e médias regiões metropolitanas fosse ordenado e estruturado. Isso seria feito proporcionando uma parte do financiamento de grandes projetos metroferroviários e de BRT só àquelas regiões metropolitanas dispostas a cumprir com uma série de pré-requisitos considerados necessários para estruturar o setor nessas RMs. Quais seriam esses incentivos e pré-requisitos?
O Governo Federal poderia comprometer-se a financiar com fundos próprios ou por meio de empréstimos dos bancos multilaterais ou do BNDES um terço do custo de projetos estruturantes em cada região metropolitana, desde que as autoridades locais cumprissem com os seguintes pré-requisitos no momento em que se candidatassem a esse empréstimo:
Uma Autoridade Metropolitana de Mobilidade (AMM) formalmente criada com representação do estado e municípios da região metropolitana e com poder para coordenar a mobilidade nessa RM, com um orçamento de todos os governos participantes e com função de avaliar e priorizar grandes investimentos do setor, preparar periodicamente uma estratégia integrada de transporte urbano, uso do solo e qualidade do ar, definir políticas operacionais, políticas tarifárias e de subsídios e realizar audiências com os usuários periodicamente. Esse pré-requisito é fundamental dado o grande desperdício de recursos nas regiões metropolitanas devido às lutas eleitoreiras inglórias entre os partidos detentores da maior municipalidade e do estado que, na maior parte dos casos, não juntam esforços para poderem se beneficiar de contratos etc. Uma forma de começar seria exigir que pelo menos o estado e o município principal da RM criassem essa AMM e aos poucos as outras municipalidades da RM aderissem, caso não o quisessem fazer imediatamente.
Ter uma estratégia Integrada de Transporte Urbano, Uso do Solo e Qualidade do Ar devidamente aprovada por um Comitê representando a RM e integrando acadêmicos, especialistas em transportes e usuários. Essa estratégia existe e é periodicamente atualizada em São Paulo e no Rio com a ajuda de bancos multilaterais e do BNDES, mas ela é parcial porque normalmente é levada a cabo pelo estado e não pelos estados e municípios juntos. Para ela ser mais realista, é necessário que a estratégia seja capitaneada por uma Autoridade Metropolitana de Mobilidade.
Mecanismos de Financiamento outros que os orçamentos estaduais e municipais mostrando um esforço organizado para gerar fundos não operacionais para o setor por meio de fontes como publicidade, aluguel de áreas não operacionais das estações, uso da via para venda de espaço disponível em cabos de fibra óptica, um programa realista de desenvolvimento orientado para o trânsito (DOT), uma estrutura de impostos de melhoramento predial para os bairros beneficiados por novas linhas metroferroviárias e um plano claro para diminuir ou eliminar subsídios de operação. Esse pré-requisito é importante para evitar a falência financeira do setor e exigir a disciplina financeira para poder manter os sistemas existentes e ter os fundos para poder estendê-lo.
Uma ampla participação do setor privado na operação e investimento nos sistemas com a devida regulação dos contratos para diminuir o fardo sobre os governos. Esse pré-requisito foi aplicado no Rio, onde todos os operadores são privados, reduzindo consideravelmente os subsídios operacionais, mas a falta de uma AMM dificulta a integração modal e a coordenação que poderia trazer mais benefícios para os usuários e a diminuição de custos operacionais para os operadores.
Esses quatro pré-requisitos ajudariam a estruturar o setor nas RMs e deveriam ser a condição sine qua non para o Governo Federal entrar com um terço dos investimentos estimados para um projeto estruturante.
Ações específicas que merecem reflexão do setor
O setor metroviário, nos últimos 15 anos, padeceu de vários males. Inicialmente não havia fundos para realizar novas linhas exceto em São Paulo, onde o Governo Federal garantiu vários financiamentos do BNDES e multilaterais. Daí saíram a Linha 4, a compra de material rodante para o Metrô e CPTM, a Linha 5, a Linha 15 e 17 e a extensão da Linha 2, a Linha 13 da CPTM e melhoramento de muitas estações, e o VLT da Baixada Santista. Igualmente, no Rio foram obtidos fundos do BNDES e Banco Mundial para reabilitação e modernização da SuperVia e construção de novas estações, assim como da Linha 4 do Metrô. É importante notar que no Rio ambas as concessionárias que inicialmente não tinham obrigação de investir em obras e equipamento passaram a investir em material rodante, sistemas e em estações após acordos de extensão do prazo de suas concessões de operação. Em Salvador, a Linha 1 e Linha 2 do Metrô foram terminadas com fundos do BNDES e uma concessão da operação em que o setor privado financiou o material rodante adicional e a sinalização.
Ironicamente, quando o Brasil estava economicamente no auge, havia recursos ou possibilidade de pedir empréstimos, mas infelizmente não havia projetos devidamente estudados para iniciar rapidamente as licitações. A maior parte das administrações infelizmente busca lançar projetos que possam ser licitados e pelo menos parcialmente concluídos nos seus mandatos de quatro anos para apoiar futuras eleições. Se o projeto não é licitado até o fim do segundo ano de governo, dificilmente será aceito. Como há falta de projetos completos e devidamente estudados, isso leva muitas vezes a licitar com projetos que não estão devidamente estudados. O resultado são demoras, aumento substancial de custos, insatisfação dos usuários por não terem os sistemas nas datas prometidas. Mais ainda, muitas vezes são utilizados métodos de licitação que acabam facilitando fraude e corrupção.
Para o setor metroviário florescer, deveria se criar um fundo gerido pelas AMMs para que elas, baseadas na estratégia integrada vigente, começarem a criar um inventário de projetos bem estudados com nível de projeto básico avançado discutido em várias audiências públicas e prontos para serem licitados. Se não fizerem isso, se repetirá esse problema em todas as RMs.
Quase todos os projetos metroferroviários no Brasil nos últimos 10 anos tiveram atrasos significativos e sobrecustos por causa de projetos deficientes e má preparação. Por isso, um inventário de projetos estudados que poderiam ser feitos com ajuda bilateral ou pelo BNDES ajudaria a convencer os governos a avançar mais confiantemente com projetos metroferroviários que se justifiquem econômica e socialmente em vez de soluções rodoviárias que muitas vezes têm vida limitada, mas terminam no período do mandato do governo.
Outra lição aprendida é que uma licitação bem-feita, imparcial e normalmente do tipo turnkey (chave na mão) tem mais chances de atrair mais competidores locais e estrangeiros, particularmente se os bancos multilaterais estiverem na negociação. Esse tem sido um problema sério sobre o qual os governos têm de refletir e definir diretrizes. Licitações, particularmente em obra civil, com muitos contratos e custos unitários e quantidades, acabam tendo sérios problemas de atrasos e sobrecustos e de integração com sistemas. Embora haja riscos em sistemas turnkey mais concessão de operação com fornecimento de alguns sistemas como na Linha 4 de São Paulo ou contratos DFBOM como na Linha 2 de Salvador, as probabilidades de não ter sobrecustos, melhor integrar obra civil e sistemas e entregar a linha a tempo é maior. Os riscos devem ser cuidadosamente avaliados, mas, em geral, quanto menos contratos, melhores são os resultados. É preciso levantar a credibilidade da construção de sistemas metroferroviários com processos transparentes e uma implementação que cumpra os prazos prometidos e não tenha sobrecustos significativos.
Ações do próximo Governo
As seguintes ações poderiam ser do próximo governo no setor metroviário:
1. Descentralização dos metrôs de Belo Horizonte e Recife para os respectivos estados e municípios, com promessa de apoio financeiro à extensão dos seus sistemas após sua concessão ao setor privado.
2. Apoio financeiro ao Governo do Ceará na concessão do Metrô de Fortaleza ao setor privado, compensando pelo empréstimo cancelado para a Linha Oeste.
3. Descentralização da Trensurb e concessão do sistema ao setor privado com apoio financeiro para uma extensão.
4. Transformação da CBTU em uma divisão metroferroviária do Ministério das Cidades com sede no Nordeste para poder apoiar os pequenos sistemas de Natal, João Pessoa, Maceió, com um número limitado de técnicos.
5. Definição das diretrizes mencionadas como pré-requisitos e incentivos para as regiões que estejam interessadas em receber apoio federal como Goiânia, Curitiba e Porto Alegre.
6. Preparação de um inventário de cidades de médio porte que poderão ser beneficiadas pela reativação de linhas da antiga RFFSA que possam ser transformadas em trens de subúrbio.
De parte da ANPTrilhos, as ações mais importantes seriam:
7. Preparação de Termos de Referência modelo para estudo de novas linhas de subúrbio que possam ser reabilitadas.
8. Preparação de um Manual para as Autoridades Locais de Cidades de Porte Médio indicando os passos que devem realizar para preservar corredores onde sistemas metroferroviários possam ser implantados.
9. Criação de um grupo de especialistas que realizem conferências nas principais RMs que desejam implantar sistemas metroferroviários para explicar as lições aprendidas.
Conclusão
O sistema metroferroviário brasileiro avançou em São Paulo, Rio e Salvador de forma significativa, mas com grandes demoras na conclusão de projetos e sobrecustos inaceitáveis por métodos de licitação inadequados, projetos deficientes, má gestão de implementação e excessiva interferência nos processos por parte do governo. Esses aspectos têm de ser melhorados significativamente.
Um inventário de bons projetos tem de ser criado e financiado para que existam projetos prontos a ser licitados quando os recursos existem.
O Governo Federal, por intermédio do Ministério das Cidades, deverá condicionar o financiamento parcial de grandes projetos aos quatro pilares descritos no texto para estruturar o setor de transporte urbano, já que o setor metroferroviário só tem sucesso se a sua integração com outros modais se realiza. A criação de Autoridades Metropolitanas de Mobilidade é um desses pilares que são fundamentais. O Governo Federal deverá proceder à descentralização dos sistemas de Belo Horizonte, Recife e Trensurb e incentivar sua concessão ao setor privado. Ao mesmo tempo deveria transformar a CBTU em uma divisão ferroviária do Ministério das Cidades, com sede no Nordeste, para apoio aos pequenos sistemas.
A ANPTrilhos deveria preparar Termos de Referência para estudos de potenciais linhas metroferroviárias nas RMs que potencialmente estão mais interessadas em tê-las e facilitar reuniões de seus expertos com as autoridades locais para definir os passos necessários para preparar esses potenciais projetos.
Jorge M. Rebelo é atualmente o consultor principal metroferroviário para vários projetos financiados pelo Banco Mundial e outras instituições multilaterais. Presentemente, entre outros, ele está apoiando projetos em São Paulo (Linha 4 e 5 do Metrô), Rio de Janeiro (SuperVia), Quito (Linha 1), Lima (Linha 2), Bogotá (Linha 1), Addis Ababa (LRT), Nairobi (Subúrbio), Cidade do Cabo (Metrorail), Baku (Política de Transporte). Até a sua aposentadoria do Banco Mundial em 2010, ele foi Especialista Principal de Transportes da região da América Latina e Caribe do Banco Mundial tendo sido responsável por vários projetos de logística de carga e transporte urbano financiados pelo Banco Mundial no Brasil, na Argentina, no Uruguay e no Chile. Ele liderou os empréstimos de descentralização dos sistemas da CBTU em São Paulo, no Rio de Janeiro, em Belo Horizonte, em Recife e em Salvador e Linha Oeste do metrô de Fortaleza; dirigiu a equipe do Banco no Projeto Integração Centro em São Paulo que ligou os sistemas da CBTU e Fepasa e modernizou as estações da Luz e Brás. Foi igualmente o chefe dos projetos da Linha 4, Material Rodante e Sistemas para as Linhas 1, 2 e 3 do Metrô de São Paulo, e várias linhas da CPTM, assim como as do Rio de Janeiro Mass Transit 1 e 2 (PET 1 e 2). Atualmente é também de consultor principal em projetos metroferroviários na China, na Índia, no México, no Panamá.
Artigo publicado no livro “Mobilidade Urbana sobre Trilhos na Ótica dos Grandes Formadores de Opinião”, planejado e publicado pela ANPTrilhos – Associação Nacional dos Transportadores de Passageiros sobre Trilhos.
Clique aqui para conhecer o livro “Mobilidade Urbana sobre Trilhos na Ótica dos Grandes Formadores de Opinião” e ler todos os artigos que compõem a publicação.
